A XVIII. Országos Jegyző-Közigazgatási Konferencia állásfoglalása

Az önkormányzati szektor meghatározott szereplői – a fővárosi önkormányzatok, a megyék és a városok egy jelentős része- 2006-tól kezdődően az addig hagyományosan alkalmazott finanszírozási szerkezetük átalakítását kezdeményezték.

Míg 2006 előtt a pályázatokhoz szükséges önerő biztosítását, a fejlesztéseket, valamint a működési célú kiadások hiányát hitelkonstrukción keresztül finanszírozták, addig 2006-tól kezdődően új finanszírozási lehetőséggel, az önkormányzati kötvények kibocsátásával szándékoztak új forrásokat bevonni és a már meglévő hitelállományukat refinanszírozni.

Az elmúlt 4 éves ciklusban Magyarországon több mint 230 önkormányzat, azaz a szektor megközelítőleg 7%-a finanszírozza kötvényből kiadásainak egy részét. A kibocsátások aránya a megyei önkormányzatok és a megyei jogú városok esetében a legnagyobb. A megyék 80%-a már bocsátott ki kötvényt, míg a megyei jogú városok több mint 50%-a választotta a kötvényből származó forrásbevonást.

Az eltérő devizaalapú finanszírozás – jellemzően svájci frank (CHF) és forint (HUF), valamint az egyre növekvő mértékben euró – hátterében az eltérő devizanemekhez kötött referencia-kamatszintek megválasztása áll, amelyet elsősorban a kötvénykibocsátásban résztvevő, a kötvényt lejegyző kereskedelmi bankok határoztak meg az önkormányzatok számára.

A külföldi devizában történő eladósodás oka elsősorban az, hogy a CHF LIBOR vagy EURIBOR változó kamatszintje a BUBOR-hoz képest lényegesen kedvezőbb kamatfeltételeket biztosít. Annak következtében, hogy a svájci referencia kamatszint a 2006-2010-ig terjedő időszak alatt folyamatosan 3% alatt tartózkodott, az önkormányzati kötvények mintegy 85%-a CHF alapon került kibocsátásra, amelynek értéke 2010 augusztusában meghaladja a 460 milliárd forintot.

Az önkormányzatok jellemzően 2007-ben bocsátották ki a svájci frank alapú kötvények túlnyomó többségét, akkor még átlagosan 160 CHF/HUF árfolyamon. A forint jelentős gyengülésének és a svájci frank erősödésének következtében az előnytelen árfolyammozgás több mint 30%-kal, megközelítőleg 100 milliárd forinttal növelte az önkormányzatok CHF alapú kötvényből származó adósságállományát. 2006 óta kibocsátott önkormányzati kötvényállomány értéke 2010 augusztusára így elérte az 540 milliárd forintot.

A kötvénykibocsátások jellemzője, hogy kibocsátó önkormányzatok szinte kivétel nélkül 2-5 évig terjedő türelmi időt kaptak a tőketörlesztésre, így az árfolyammozgásból származó kockázatok eddig csak a kamatfizetésre gyakoroltak negatív hatást, amelyet azonban a CHF LIBOR és EURIBOR referencia-kamatszintek folyamatos csökkenése és rendkívül alacsony mértéke ellensúlyozott. Így elmondható, hogy az elmúlt 3 évben az önkormányzatoknak nem kellett szembesülni azzal, hogy az adósságállomány extrém növekedése mekkora többlet terhet ró a gazdálkodásra.

Mivel a kötvények döntő hányadát 2007-ben és 2008-ban bocsátották ki, azok az önkormányzatok, akik 3 év türelmi időt kaptak 2010-ben és 2011-ben kezdték/kezdik el visszafizetni az adósságukat. Ez azt eredményezheti, hogy azok az önkormányzatok, akik most kezdik törleszteni a több mint 30%-kal megemelkedett adósságállományukat, eséllyel a fizetésképtelenség határára kerülhetnek.

A válság okozta hatások következtében azonban nemcsak az önkormányzatok szembesülnek finanszírozási problémákkal, hanem azok a pénzintézetek is, akik az önkormányzati kötvényeket megvásárolták. 2008 novemberét megelőzően a kereskedelmi bankok felelőtlen hitelezési magatartást alkalmaztak, amelyet alátámasztott az a tény is, hogy az önkormányzati kötvények piacán óriási nyomás és verseny alakult ki a lejegyző bankok között.
A pénzügyi intézmények iránt és között azonban 2008 őszétől kibontakozó világméretű bizalmi válság a magyarországi bankokat – köztük a külföldi bankok hazai leánybankjait is – különösen kedvezőtlenül érintette, ugyanis a svájci frank alapú bankközi finanszírozás teljes megszűnése és az euró alapú finanszírozás drágulása következtében a refinanszírozási költségeik devizaforrások esetében hirtelen és jelentős mértékben emelkedtek meg.
Ezeket a többletköltségeket a kereskedelmi bankok láthatóan megpróbálták és megpróbálják a rendelkezésükre álló eszközökkel továbbhárítani az önkormányzatokra.

Nagyon fontos azonban kihangsúlyozni, hogy a kötvénykibocsátás során értékpapír adás-vételi megállapodás születik a kibocsátó – jelen esetben az önkormányzatok – és a lejegyző – jelen esetben a kereskedelmi bankok – között, s a kibocsátási megállapodás a kötvény lejáratáig nem módosítható. Azaz sem a kibocsátó önkormányzatok, sem a lejegyző bankok nem módosíthatnak azokon a feltételeken, amely feltételeket a megállapodás magában foglal.

Így sem az önkormányzatoknak, sem a kereskedelmi bankoknak jogilag nincs lehetőségük arra, hogy a korábban bármelyik fél számára kedvezőtlen szerződéses feltételeken saját előnyükre változtassanak.

A finanszírozás fenntarthatóságának érdekében az önkormányzatok számára ugyanakkor kiemelten fontos, hogy a türelmi időt minél jobban ki tudják tolni, meg tudják hosszabbítani, míg a bankok a megnövekedett költségek – esetenként refinanszírozási veszteségek – csökkentéséért küzdenek.
Mivel mindkét fél érdeke, hogy a hosszú-távú – esetenként 25 éves – adósságállomány finanszírozása biztosítva legyen, lehetőséget látunk abban, hogy az önkormányzatok és a kereskedelmi bankok között kialakuljon egy párbeszéd a refinanszírozási lehetőségekről.
A korábban kibocsátott kötvényállomány refinanszírozása mind az önkormányzatoknak, mind a kereskedelmi bankoknak egyaránt előnyös megállapodást jelenthet.

Mivel az önkormányzati kötvényeknek gyakorlatilag nincs másodlagos piaca, ahol a bankok a lejegyzett kötvényállományt értékesíteni tudnák, az önkormányzatok által kibocsátott adósságállomány abszolút módon illikvid, amely csekély bevételt biztosít a bankok számára a 2010-es világpiaci környezetben. Mindemellett az el nem költött, a lejegyző bankoknál betétben elhelyezett kötvényforrások miatt az önkormányzatok a bankok számára komoly likviditást biztosítanak – gyakran a piacitól eltérő feltételek mellett –, és így a pénzügyi szektor stabilitásának szempontjából fontos szerepük van.

Mindezek alapján a szakminisztériumok számára javasoljuk, hogy:

1. Készítsenek átfogó tanulmányt a teljes önkormányzati kötvényállomány jelenlegi állapotáról, különös tekintettel a még rendelkezésre álló források mértékéről, a tőkerészlet fizetések megkezdésének időpontjáról és a kibocsátó önkormányzatok fizető képességéről.
2. A pontos feltérképezést követően a szakminisztériumok támogassák az önkormányzatok együttes vagy csoportos fellépését a kereskedelmi bankok felé a rövid távú refinanszírozási alapkonstrukciók kidolgozása tekintetében (szakmai koordináció).
3. A kormányzat közép-távon dolgozza ki az önkormányzati szektor finanszírozásának (refinanszírozásának) hosszú távú stratégiáját – akár egy önkormányzati állami bank létrehozásával, akár más módon.
4. Más nyugat-európai példákhoz hasonlóan szükségesnek látjuk az önkormányzati kötvények másodlagos piacának megteremtését szabályozói és befektetői oldalon egyaránt, ezáltal is biztosítva a hosszú távú stabil finanszírozást.
5. A hosszú távú stratégiában fontosnak tartjuk a nyílt körű kibocsátások előtérbe helyezését a zártkörű kibocsátásokkal szemben, ezáltal is lehetőséget teremtve a nyugdíjpénztárak és a lakosság bevonására az önkormányzati kötvény piacra.

Keszthely, 2010. szeptember 10.